Der Hohe Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik und der Europäische Auswärtige Dienst

 

Julia Lieb (Mai 2010)

 

Der „„Doppelhut““ der Hohen Vertreterin

 

 

Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon hat die „„Hohe Vertreterin der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik““ –– die ehemalige britische EU-Handelskommissarin Lady Catherine Ashton –– ihre Tätigkeit aufgenommen. Der Europäische Rat, an dessen Arbeiten die Hohe Vertreterin teilnimmt, hat diese mit qualifizierter Mehrheit ernannt (Art. 18(1) EUV).

 

 Die Hohe Vertreterin sitzt der neu geschaffenen Ratsformation „„Auswärtige Angelegenheiten““ vor (bei Tagesordnungspunkten zur Gemeinsamen Handelspolitik gibt sie den Vorsitz jedoch an die rotierende Ratspräsidentschaft ab) und ist Vizepräsidentin der Europäischen Kommission (Art. 18(3,4) EUV). Mit ihrem „„Doppelhut““ leitet die Hohe Vertreterin zum einen die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) einschließlich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), trägt zu ihrer Festlegung bei und ist für ihre Durchführung verantwortlich (Art. 18(2), 27(1), 42(4) und 43(2) EUV). Zum anderen ist die Hohe Vertreterin innerhalb der Europäischen Kommission mit „„deren Zuständigkeiten im Bereich der Außenbeziehungen und mit der Koordinierung der übrigen Aspekte des Auswärtigen Handelns der Union““ betraut (Art. 18(4) EUV).

 

 Mit dem Doppelhut sollen die bisherigen außenpolitischen Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft (EG) und der GASP besser aufeinander abgestimmt werden. Denn bislang fehlte es in den Außenbeziehungen der Union aufgrund einer Vielzahl von Akteuren, variierender Kompetenzverteilung und der zunehmenden Überschneidung von Politikbereichen an Kohärenz und Effizienz.

 

Die Hohe Vertreterin muss einen umfangreichen Aufgabenbereich bewältigen

 

In ihrem neuen Amt vertritt Catherine Ashton die Union im Rahmen von politischen Dialogen mit Dritten, in internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen (Art. 27(2) EUV). Sie koordiniert darüber hinaus das europäische Handeln auf internationaler Ebene und kann im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen den Standpunkt der Union vertreten, wenn diese sich zum betreffenden Thema bereits auf einen Stand- punkt geeinigt hat (Art. 34(2) Abs. 2 und 3 EUV).

 

Neben den Mitgliedstaaten genießt nun auch die Hohe Vertreterin in der GASP/GSVP ein formelles Initiativrecht für Beschlüsse, das sie eigenständig oder mit Unterstützung der Kommission wahrnehmen kann (Art. 30 EUV). So kann sie in Zukunft GASP/GSVP-Instrumente beispielsweise mit entwicklungspolitischen Initiativen der Kommission bündeln. Für mehr Kohärenz in den Außenbeziehungen der Union im Allgemeinen soll zudem ein gemeinsames Vorschlagsrecht von Hoher Vertreterin und Kommission zu Beschlüssen des Europäischen Rates „„über die strategischen Interessen und Ziele der Union““ sorgen (Art. 22(2) EUV). Gleichzeitig ist die Hohe Vertreterin als Akteurin in der GASP/GSVP weiterhin auf die einstimmige Mandatierung durch die Mitgliedstaaten sowie deren Ressourcen angewiesen.

 

Eine spezifische Rolle spielt die Hohe Vertreterin im Rahmen der „„verstärkten Zusammenarbeit““: Der Vertrag von Lissabon weitet die Möglichkeit verstärkter Zusammenarbeit erstmals vollständig auf die GASP/GSVP aus. Der Hohen Vertreterin kommt gemeinsam mit der Kommission die Aufgabe hinzu, eine verstärkte Zusammenarbeit in diesem Bereich auf Kohärenz zu prüfen.

 

Mit dem Europäischen Parlament (EP) arbeitet die Hohe Vertreterin eng zusammen: So hört sie das EP gemäß Artikel 36 EUV das EP regelmäßig zu den wichtigsten Entscheidungen in der GASP/GSVP an und soll seine Auffassungen in ihrer Tätigkeit ‚‚gebührend’’ berücksichtigen. Als Vizepräsidentin der Europäischen Kommission ist sie zudem Teil des Kommissionskollegiums, so dass sie nun zumindest in ihrer Kommissionsfunktion direkt dem Parlament gegenüber verantwortlich und rechenschaftsschuldig ist.

Das Amt der Hohen Vertreterin bietet die Chance, aber nicht die Garantie, für mehr Kohärenz und Effektivität in den EU-Außenbeziehungen. Ein Faktor hierfür wird sein, wie sich die Arbeitsteilung mit dem neuen Präsidenten des Europaäschen Rates, Herman Van Rompuy, und dem Präsidenten der Kommission, José Manuel Barroso, gestaltet. Denn diesen kommen ebenfalls Funktionen in der Außenvertretung der Union zu. Außerdem sind weiterhin Kommissare mit außenpolitischen Aspekten betraut (etwa mit humanitärer Hilfe, Entwicklungs-, Erweiterungs- und Nachbarschaftspolitik). Seit Beginn ihrer Amtszeit wird kritisch beleuchtet, ob die erste Amtsträgerin Ashton dem breiten Aufgabenspektrum des Amtes in einem für sie neuen Politikfeld gerecht werden kann.

 

Perspektiven des Europäischen Auswärtigen Dienstes

 

Die Hohe Vertreterin hat eine zentrale Rolle beim Aufbau des EAD gespielt und steht diesem weiterhin vor. Die Bestimmungen über den Dienst sind im Vertrag von Lissabon vage und kurz gehalten (Art. 27(3) EUV). Der EAD soll die Hohe Vertreterin bei ihrer Tätigkeit unterstützen und mit den diplomatischen Diensten der Mitgliedstaaten zusammenarbeiten. Er soll „„Beamte aus den einschlägigen Abteilungen des Generalsekretariats des Rates und der Kommission sowie das abgeordnete Personal der nationalen diplomatischen Dienste““ umfassen. Organisation und Arbeitsweise des EAD sollen durch einen Beschluss des Rates festgelegt werden, wobei der Rat „„auf Vorschlag des Hohen Vertreters, nach Anhörung des Europäischen Parlaments und nach Zustimmung der Europäischen Kommission beschließt.““

Wie schwierig die Einigung auf die Gestalt und Funktionsweise des Dienstes angesichts divergierender Interessen von Mitgliedstaaten und Institutionen der EU ist, haben bereits die Verhandlungsrunden nach Unterzeichnung des Verfassungsvertrags 2004/2005 und unter slowenischer Ratspräsidentschaft Anfang 2008 gezeigt. Sie brachten nur einen Minimalkonsens hervor. Nach dem erfolgreichen zweiten irischen Referendum zum Lissabonner Vertrag und dessen absehbaren Inkrafttreten wurden die Vorarbeiten für den EAD mit Nachdruck wieder aufgenommen. Seitdem ringen die Mitgliedstaaten, die Kommission, das Generalsekretariat des Rates sowie das EP um Einfluss und Führungsposi- tionen in den neuen diplomatischen Strukturen.

 

Am 30. Oktober 2009 verabschiedete der Europäische Rat Leitlinien für die Organisation und Funktionsweise des EAD.(*22) Sie stellten einen wichtigen Zwischenschritt in den Verhandlungen dar, die bis Ende April 2010 in eine Ratsentscheidung über den Dienst münden sollte. Gleichzeitig wurden zentrale Entscheidungen –– etwa die Zuordnung von Befugnissen und Finanzmitteln –– beim Aufbau des Dienstes vertagt.(*23)

Ende März 2010 legte Catherine Ashton zunächst ein EAD-Organigramm und wenig später einen Entwurf für die Ratsentscheidung über den Dienst (*24) vor. Dieser wurde seitens einiger Mitgliedstaaten kritisiert und weiterer Beratungsbedarf angekündigt. Auch wenn sich der Rat bis zum 26. April 2010 überraschend schnell auf einen Kompromisstext für die Ratsentscheidung einigen konnte, erzielte er formal nur eine politische Einigung.(*25) Denn vor der Verabschiedung des Textes musste das EP angehört werden. Da das Parlament aber an den Entscheidungen zum Personalstatut und zur Haushaltsordnung des EAD seine vollen Gesetzgebungs- und Haushaltsrechte in die Waagschale werfen konnte und ein Junktim mit der Ratsentscheidung zum Dienstaufbau aufstellte, konnten beide Dossiers nur als Paket zwischen Hoher Repräsentantin, Rat, Parlament und Kommission verhandelt werden.(*26)

 

Vor diesem Hintergrund konnten die Abgeordneten entscheidende Änderungen des Vorschlags aushandeln.(*27) So realisierte das Parlament im Hinblick auf die operative Zusammenarbeit des EAD mit Drittstaaten seinen Vorschlag, dass die Kommission weiterhin für die Verwaltung der EU-Programme zur Zusammenarbeit mit Drittländern zuständig bleibt. Vorschläge für Änderungen im Bereich der Entwicklungspolitik (Europäischer Entwicklungsfond und Finanzierungsinstrument für Entwicklungszusammenarbeit) werden dagegen vom EAD und der Kommission gemeinsam erstellt und anschließend zur Beschlussfassung durch das Kommissionskollegium vorgelegt. Das EP setzte außerdem eine Vereinbarung durch, wonach mindestens 60% der Mitarbeiter des EAD unbefristet angestellte Beamte der Union sein müssen. Beamte der nationalen diplomatischen Dienste werden als Bedienstete der Union auf Zeit für einen Gesamtzeitraum bis zu acht Jahren eingestellt. Der EAD-Beschluss übernahm schließlich auch die vom EP geforderten Quotenregelungen: Personaleinstellungen sollen demnach von der Qualifikation der Bewerber abhängen, aber auch unter der Gewährleistung einer hinreichend geografischen Ausgewogenheit und eines ausgewogenen Verhältnisses von Frauen und Männern erfolgen. Maßnahmen zur Korrektur von Unausgewogenheiten sollen im Rahmen der für 2013 geplanten Revision des Dienstes unternommen werden.

 

Der EAD ist seit dem 1. Januar 2011 als Einrichtung mit einer Zentralverwaltung in Brüssel und 136 EU-Delegationen in Drittstaaten und bei Internationalen Organisationen gestartet. Die Zentralverwaltung ist in Generaldirektionen aufgeteilt, die ihrerseits in geographische und multilaterale wie funktionsbezogenen, transversale Politikabteilungen 

heruntergebrochen sind. Auf Druck des Parlaments wird auch eine eigenständige Menschenrechtsabteilung aufgebaut. Die politische und haushaltspolitische Rechenschaftspflicht des EAD gegenüber dem Parlament ist über eigenständige Verfahren der Haushaltsentlastung gegenüber der Kommission sichergestellt. Demnach ist die Kommission für den operativen Haushalt voll verantwortlich. Das Parlament erhält somit direkt von der Kommission die Dokumentation zur Rechnungslegung der Bereiche für das außenpolitische Handeln des Kommissionshaushalts sowie die Ausgaben für das außenpolitische Handeln der Union pro Land und Mission. Der Verwaltungshaushalt des EAD wird in einer neuen Sektion X "Europäischer Auswärtiger Dienst" verankert. Umstritten war bis zuletzt, ob sich EU-Sonderbeauftragte und EU-Delegationsleiter in einer Anhörung des EP analog zur Praxis der Kommissionsinvestitur oder der Bestellung neuer Mitglieder des Europäischen Rechnungshofes bewähren müssen. Im endgültigen Kompromiss einigten sich die beteiligten Organe darauf, dass Vertreter der Delegationen und die Sonderbeauftragten vor dem Auswärtigen Ausschuss des EP nach ihrer Ernennung, aber vor Dienstantritt angehört werden.

 

Kompetenzen und Funktionsweise

 

Aus dem Generalsekretariat des Rates wurden in den EAD die folgenden Einheiten integriert: Der Politischer Stab, aus dem Bereich der GSVP und der Krisenbewältigungsstrukturen die Direktion Krisenbewältigung und Planung (CMDP), der Zivile Planungs- und Durchführungsstab (CPCC), der Militärstab der Europäischen Union (EUMS) und dessen Direktionen „„Konzepte und Fähigkeiten““, „„Aufklärung““, „„Operationen““, „„Logistik““ und „„Kommunikations- und Informationssysteme““, sowie das Lagezentrum der EU (SITCEN) mit Ausnahme des die Akkreditierungsstelle für IT-Sicherheit unterstützenden SITCEN-Personals. Aus der für die Aussenbeziehungen der EU zuständigen Generaldirektion E des Rates übernahm der EAD die dem Generaldirektor unmittelbar unterstellten Referate sowie die Direktionen „„Amerika und Vereinte Nationen““, „„Westlicher Balkan, Osteuropa und Zentralasien““, „„Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen““, „„Parlamentarische Angelegenheiten im Bereich der GASP““, die Verbindungsbüros in New York und in Genf sowie alle Beamte des Generalsekretariats des Rates, die zu EU-Sonderbeauftragten und für GSVP-Missionen abgestellt sind. Aus der Kommission erhielt der EAD die Delegationen bei dritten Staaten und Organisationen, aus der ehemaligen Generaldirektion „„Auswärtige Beziehungen““ die Direktionen A (Krisenplattform und Politikkoordinierung in der GASP), B (Multilaterale Beziehungen und Menschenrechte), C (Nordamerika, Ostasien, Australien, Neuseeland, EWR, EFTA, San Marino, Andorra und Monaco), D (Koordinierung der Europäi- schen Nachbarschaftspolitik), (Osteuropa, Südlicher Kaukasus, Zentralasiatische Republiken), F (Naher und Mittlerer Osten, Südlicher Mittelmeerraum), G (Lateinamerika), H (Asien, außer Japan und Korea), I (Mittelverwaltung, Information, interinstitutionelle Beziehungen), K (Außendienst), L (Strategie, Koordination und Analyse), die Task Force „„Eastern Partnership““ (Arbeitsgruppe „„Östliche Partnerschaft““); aus der Generaldirektion „„Entwicklung““ die Direktionen D (AKP II —— West- und Zentralafrika, Karibik und ÜLG) mit Ausnahme der ÜLG-Task-Force, E (Horn von Afrika, Ostafrika und südliches Afrika, Indischer Ozean und Pazifik), aus dem Referat CI (AKP I: Entwicklungshilfeprogrammierung und - verwaltung) das für die Programmierung zuständige Personal und aus dem Referat C2 (Panafrikanische Fragen und Institutionen, Gouvernance und Migration) das für panafrikanische Beziehungen zuständige Personal. Entsprechend der Kompetenzverteilung zwischen Kommission und EAD blieben jedoch die für die Verwaltung der außenpolitischen Finanzinstrumente zuständigen Stellen in der Kommission.

 

Der Gründungsbeschlusses weist darauf hin, das 2013 geprüft werden muss, wie die in den EAD überführten Länder- und Sachreferate der Kommission und des Generalsekretariat des Rates mit anderen Dienststellen der beiden „„Endsendeorgane““ zusammenarbeiten, ohne Tätigkeiten zu duplizieren. Die Grundproblematik besteht unter anderem fort, weil Politikfelder wie die Erweiterungs- und Nachbarschafts-, Handelspolitik oder Entwicklungszusammenarbeit weiterhin bei der Kommission angesiedelt sind. In diesem Zusammenhang stellt sich auch die Frage, wie die Zuständigkeitsverteilung über die Programmplanung und Umsetzung von umfangreichen Finanzinstrumenten (bspw. der Nachbarschaftspolitik oder der Entwicklungszusammenarbeit) langfristig ausgestaltet werden. Im Rahmen des Gründungsbeschlusses ist der EAD federführend zuständig für alle Maßnahmen im Rahmen des GASP-Haushaltsplans, das Gros der Maßnahmen des Stabilitätsinstruments, Maßnahmen des Instruments für die Zusammenarbeit mit Industrieländern, der Kommunikationsmaßnahmen und der Maßnahmen der öffentlichen Diplomatie sowie der Wahlbeobachtungsmissionen.

 

Dagegen behält die Kommission die Federführung für das Instrument für Entwicklungszusammenarbeit, den Europäischen Entwicklungsfonds, das Europäische Instrument für Demokratie und Menschenrechte, das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument, das Instrument für Zusammenarbeit im Bereich der nuklearen Sicherheit, und das Instrument für Stabilität hinsichtlich der in Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1717/2006 vorgesehenen Hilfe. In diesen Bereichen trägt der EAD allerdings zum Programmplanungs- und Verwaltungszyklus bei und bereitet Beschlüsse der Kommission zu den strategischen, mehrjährigen Maßnahmen innerhalb eines Programmzyklus vor. Hierunter fallen die Mittelzuweisungen an die Länder zur Festlegung des Gesamtfinanzrah- mens für die einzelnen Regionen, Länderstrategiepapiere und Regionale Strategiepapiere, sowie nationale und regionale Richtprogramme.

 

Personalfragen

 

Personalentscheidungen sind ein zentraler Bereich für die künftige Arbeit des EAD und seine Verzahnung mit den nationalen Auswärtigen Diensten. Ursprünglich kursierten Zahlen in der Größenordnung von 5000 bis 7000 Mitarbeitern. Im März 2012 umfasste der EAD insgesamt 3645 MitarbeiterInnen. 1611 davon arbeiten in der Brüsseler Zentrale, weitere 2034 in den EU-Delegationen. Hinzu kommen ca. 4000 Angestellte in den Delegationen, die im Rahmen des zivilen und militärischen Krisenmanagements arbeiten.

 

 

 

 

 

(*22) Rat der EU, Bericht des Vorsitzes an den Europäischen Rat über den Europäischen Auswärtigen Dienst, 14930/09, Brüssel, 23.10.2009.

(*23) Am 01. Dezember 2009 fällte der Rat zudem eine Entscheidung mit Auswirkungen auf die Gestalt des EAD: Nach dem Beschluss des Rates werden das Politische und Sicherheits- politische Komitee (PSK) sowie mehrheitlich die Ratsarbeitsgruppen der GASP/GSVP von Vertretern der Hohen Vertreterin geleitet, die gleichzeitig dem EAD angehören sollen. Diese Regelung soll nach einer Übergangsphase von sechs Monaten in Kraft treten.

(*24) Proposal for a Council Decision establishing the organisation and functioning of the European External Action Service (Vorschlag für eine Ratsentscheidung zur Einrichtung der Organisation und Funktionsweise des Europäischen Auswärtigen Dienstes), Brüssel, 25. März 2010.

(*25) Rat der EU, Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Organisation und Arbeitsweise des Europäischen Auswärtigen Dienstes –– Kompromisstext des Vorsitzes, 8724/1/10 REV 1, Brüssel, 23. April 2010.

(*26) Bei der Änderung des Personalstatuts muss die Kommission zudem mit den Gewerk- schaften verhandeln.

(*27) Vgl. Council Decision of 26 July 2010 establishing the organisation and functioning of the European External Action Service (2010/427/EU), OJ L 201, 3.8.2010; Regulation (EU, Euratom) No 1080/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 amending the Staff Regulations of Officials of the European Communities and the Conditions of Employment of Other Servants of those Communities, OJ L 311, 26.11.2010, S. 1-8; Regulation (EU, Euratom) No 1081/2010 of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 amending Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communi- ties, as regards the European External Action Service, OJ L 311, 26.11.2010, S. 9-14; European Parliament: Definitive adoption of amending budget No 5 of the European Union for the financial year 2011 (2011/840/EU, Euratom), OJ L 242, 22.12.2011.